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浙江安吉法院关于拓展适用“裁执分离”机制的调研报告

[日期:2015-12-17] 来源:  作者: [字体: ]

   为落实最高人民法院“积极拓宽‘裁执分离’适用范围”的要求,浙江省安吉县人民法院积极推动县政府于2014年10月出台文件,将“裁执分离”工作机制拓展适用于城管、环保、安监、工商等行政执法领域,充分发挥政府在行政执法中的主体作用,提高行政强制执行效率。该院对拓展适用“裁执分离”机制的运行进行专题调研,分析特点、存在困境,提出完善建议。

    一、基本特点

    1.覆盖范围广泛。除常规适用的国有土地上房屋征收补偿,国土部门对土地违法行为作出的恢复原状等处罚外,将城市管理、建设规划、环境保护、市场监管、安全生产监管等部门作出的责令交出土地、责令限期拆除、责令停产停业等行为罚案件,全部纳入“裁执分离”工作机制。

    2.实施主体明确。城市规划区内的案件,由申请的行政机关组织实施;城市规划区外的案件,由乡镇政府组织实施,申请机关与其他部门积极配合。

    3.操作程序细化。行政机关除应当提交法定材料外,还须提供社会稳定风险评估报告、组织实施方案等;实施前须按照行政强制法要求向被执行人送达强制执行通知书,并公告相关执行事项;执行完毕须将执行情况书面报告法院。

    4.保障力量落实。对于可能引发矛盾冲突的非诉行政执行案件,由公安派出警力到场协助维持秩序;对于无理阻挠执行的,由公安依照治安管理处罚法予以处罚,为行政机关顺利实施执行提供法治保障。

    二、存在困境

    1.立法依据不明确、不充分。行政强制法、行政诉讼法及其司法解释,仍确定其他非诉行政执行案件的执行主体是法院。因此行政机关对于强制执行权的分配与责任承担存在诸多顾虑,甚至持消极和否定态度,更有一些行政机关认为此举是法院在推脱履行法定职责。

    2.行政机关不积极、不支持。一些行政部门担忧执法人员素质不高,实施程序不熟,应对风险难度大,畏难情绪浓厚,因此法院推动广泛实施任重道远。政府对不是反响强烈的违法违规企业,只要体现“履职到位、依法查处”,申请法院审查并强制执行,可使量大面广的处罚有个“交代”;而裁执分离后,行政机关毫无退路。

    3.法院处境不超脱、不中立。行政机关在执行法院行政裁定过程中如出现问题,导致当事人对执行行为提起行政诉讼,该行政诉讼又回到法院,形成一个行政与司法的怪圈;执行错误的赔偿责任主体有分歧,不少行政机关认为虽然是具体的组织实施部门,但执行的是法院行政裁定书,仍然是以法院的名义在执行,即使执行错误也应由法院承担赔偿责任。对涉及“裁执分离”的行政诉讼,法院既是推动者和发起者,又作为审理者和裁判者,难以保持彻底的中立地位。

    三、推动路径

    1.强化司法与行政良性互动。拓展适用“裁执分离”机制是建设法治政府的一个改革方向,理论界和实务界都在积极研究和探索。基层要不断增强使命意识和责任担当,在注重借鉴域外模式的基础上,不断完善具有地方特色的这一创新机制。在县委有力领导下,健全工作交流联席、信息互通共享、重大案件协调等机制,深化司法与行政的常态化良性互动,形成共同化解矛盾纠纷的合力,稳步推进拓展适用“裁执分离”机制。以社会稳定风险评估及组织实施方案为受理前置条件,严格司法审查标准,尽量采取听证方式审查,扩大审查的民主公开;向申请机关发送强制执行注意事项告知书,强调遵守正当程序要求,慎用强制手段,坚持协调化解,注重证据保全,实现法律、社会效果的双赢。

    2.政府重新定位提升执行能力。行政执行的依据包括行政机关的行政决定和法院的行政裁定书,前者为基础依据,后者为直接依据。因此,行政机关具备明确的执行依据,享有对行政个案的执行力,使得政府在行政执行中重新成为主体,化被动为主动,实现政府高效管理社会。行政机关对个案成因复杂、涉及利益面广、社会影响大的案件,组织实施机关则应报请上级主管部门和相关机构共同评估案件风险,制订详尽完备的突发事件应急预案。行政机关应当改变单纯依靠行政手段进行社会治理的惯性思维,善于运用法律手段管理社会事务,完善听证评估程序和民意表达渠道,以形成科学合理的决策,从源头上防范和遏制行政违法行为。

    3.探索建立行政执法委托执行中心。整合行政执法资源。涉及土地、环保、安监等行政非诉案件往往关乎当地经济发展,牵涉城乡社会稳定,事关百姓就业增收,而各行政执法机关的执行力量很不平衡,如果将行政部门力量整合起来,则实现行政执行优势互补。建议在县委的领导下,由政府牵头,组织城管、住建、国土、工商、环保等行政部门执法人员,组建“行政执法委托执行中心”,充分激活各部门资源优势,加强部门间的合作、协作,形成联动、快速、有力的执行力量,发挥综合执法优势。坚持“攻心为上”的疏导教育与强制执行震慑双管齐下的原则,对诉求有理的解决问题到位,诉求无理的说服教育到位,切实保护行政相对人合法权益,努力淡化矛盾,减轻不利影响,降低强制执行成本。


 

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