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如何对农村集体土地征收中行政行为提起行政诉讼

[日期:2017-09-11] 来源:  作者: [字体: ]

随着我国城市化的快速推进,城市建设用地需求迅速增加,大量农村集体土地被征收为国有土地,并转化为建设用地。而农村集体土地征收(以下简称“土地征收”)中却存在诸多问题和困境,如全国统一的《农村集体土地征收补偿条例》迟迟未能出台;现行土地管理法及其实施条例对土地征收程序规定的操作性不够强且各地实践差异较大;部分地区补偿安置标准偏低、随意性强等等,导致产生了大量土地征收类行政纠纷。当前,被征收人法律意识和维权能力不断提高,新实施的《中华人民共和国行政诉讼法》畅通了行政诉讼渠道,加大了对政府行为的审查力度,土地征收引发的行政复议和行政诉讼案件不断增多,甚至成为了各地“民告官”的主要案件来源。
土地征收不同于一般的行政行为,涉及多级政府多个部门的多个行政行为,包括土地调查登记、征地审批、征地补偿安置方案、责令交出土地等一系列行政行为,哪些行为可诉、哪些行为不可诉,如何进行法律救济,不仅长期困扰着从事征收拆迁法律服务的律师,也是摆在行政复议机关和法院面前的棘手问题。笔者从当下的行政司法实践出发,结合自己的办案经验,将土地征收程序和行为分为不同的阶段,进行梳理和分析,并逐一讨论其可诉性。


一、征地审批阶段行为的可诉性分析
(一)征地报批前的准备行为
《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)第十四条规定,“在征地依法报批前,要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民;对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认;确有必要的,国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。”实践中,在国务院或省级人民政府作出征地批复前,国土资源部门应当发布预征土地公告、对拟征土地进行现场调查并发布调查公告,确有必要的应当组织听证。上述行为是行政机关在作出征地批复前依法应当履行的行政程序。一般认为,征地准备阶段的行为是征地批复作出前的程序性、阶段性行为,不是最终行政决定,不对当事人权利义务产生确定的影响,不属于行政诉讼的受案范围。但是,如果行政机关未依法履行上述法定程序,当事人可以在起诉后阶段行政行为时作为事实和理由陈述,进行法律监督和救济。
(二)土地征用审批行为
《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定:“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定,省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政复议法﹥第三十条第二款有关问题的答复》((2005)行他字第23号)规定,《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决应当包括两种情况:“一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定;二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。”因此,国务院或者省级人民政府征用土地的决定属于行政机关作出的最终裁决,不属于人民法院行政诉讼受案范围。(参见(2016)最高法行申281号《最高人民法院行政裁定书》)
(三)征收土地方案公告行为
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定:“征收土地方案经依法批准后,由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施,并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等,在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告。”市、县人民政府依法发布征收公告的行为,仅仅是将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等事项,在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公示告知的行为,对被征收人权利义务产生实际影响的是征收土地批复以及后续相关征收土地行为,而非征收公告。因此,市、县人民政府发布的《征收土地方案公告》不属于行政诉讼的受案范围。(参见(2016)最高法行申1963号)
但是,国土资源部《征收土地公告办法》第四条规定,“被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告。”第五条规定,“征收土地公告应当包括下列内容:(一)征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途;(二)被征收土地的所有权人、位置、地类和面积;(三)征地补偿标准和农业人员安置途径;(四)办理征地补偿登记的期限、地点。”《征收土地公告办法》对征收土地公告的期限和内容作了明确规定。实践中,征收土地方案公告还规定了“公告发布后抢建抢种的地上附着物不予办理补偿登记”等内容,涉及被征收土地单位及被征地村民的知情权和划定补偿时点,会对被征地村民的合法利益产生实际的影响,因此,该公告行为在一定程度上应当是一个可诉的行政行为。笔者认为,根据公告在征地环节中所处的位置和作用,应该对公告前是否履行了相关的审批手续、是否是由有权部门作出、公告内容是否同批准内容相一致、以及是否在规定的期限、以适当的方式进行了公告等几个方面进行形式审查。

二、征地补偿、安置方案阶段行为的可诉性分析
(一)征地补偿、安置方案
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定:“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案,会同有关部门拟订征地补偿、安置方案,在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告,听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成的,由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”
市、县国土部门拟订征地补偿、安置方案并公告征求意见的行为,因拟订的只是初步方案,公告该初步方案的目的只是听取被征地集体和农民意见,进一步修订确认征地补偿、安置方案,该方案未经批准前,不是最终实施的方案,对当事人的合法权益不会产生实际影响,是不可诉的行政行为。
根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定,“对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成的,由批准征收土地的人民政府裁决。”实践认为,征地补偿、安置方案规定了征地补偿标准,对补偿标准的争议可以通过对征地补偿、安置方案的异议来实现。那么,对征地补偿、安置方案不服的,如何进行救济?行政复议机关和法院有不同的观点和做法。
《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》(国法[2011]35号)规定:“《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第二款规定,”因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷,不属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围,可以通过行政复议或者诉讼等方式解决“。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定,”对地方各级人民政府的具体行政行为不符的,向上一级地方人民政府申请行政复议“;第四十二条规定,”本法施行前公布的法律有关行政复议的规定与本法的规定不一致的,以本法的规定为准“。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定,”下级行政机关依照法律、法规、规章规定,经上级行政机关批准作出的具体行政行为的,批准机关为被申请人“。依照上述规定,被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的,应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”根据上述规定,当事人对征地补偿、安置方案不服的,可以依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府申请行政复议,不能选择裁决程序。
但是,《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》(法释〔2011〕20号)第十条规定:“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议,直接向人民法院提起诉讼的,人民法院不予受理,但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”根据上述行政法规和司法解释规定,被征收人不服征地补偿标准,应当先行申请行政机关裁决,对裁决不服的,才能够向人民法院提起行政诉讼。((2016)最高法行申330号)如果对申请行政裁决直接按照行政复议程序办理,有剥夺当事人程序性权利和行政复议机关超越法律授权行使职权之嫌。
(二)征地补偿、安置方案的审批行为
征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。实践中,市、县人民政府往往通过批复的方式对土地行政主管部门拟定的征地补偿、安置方案进行审批。那么,市、县人民政府的审批行为,是否属于一个可诉的行政行为,即使在行政复议机关和法院之间,都有不同的观点和做法。
《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定,“下级行政机关依照法律、法规、规章规定,经上级行政机关批准作出的具体行政行为的,批准机关为被申请人”。国务院法制办公室《关于不服行政机关根据上级行政机关认定审批行为作出的具体行政行为申请行政复议有关问题的复函》(国法函[2003]193号):“为体现行政复议的公正和层级监督的意义,如当事人直接向审批机关的上一级机关提出,该上一级机关可以受理。”因此,当事人对市、县人民政府对征地补偿、安置方案的审批行为不服的,可以以审批机关为被申请人向其上一级机关申请行政复议。
但是,最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(法释[2000]8号)第十九条规定:“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为,向人民法院提起诉讼的,应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”法院认为,当事人对市、县人民政府批准征地补偿、安置方案不服的,应当以对外发布征地补偿、安置方案公告上署名的机关,即市、县人民政府土地行政管理部门为被告提起行政诉讼。

三、征地补偿、安置方案实施阶段行为的可诉性分析
(一)征收补偿协议
征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。实践中,行政机关会尽量与当事人协商达成征收补偿协议。如果当事人对已经达成的征收补偿协议不服,能否再提起行政复议或行政诉讼?
《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条之规定,“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼:(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定:“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的,人民法院应当依法受理:(一)政府特许经营协议;(二)土地、房屋等征收征用补偿协议;(三)其他行政协议。”征收补偿协议是行政协议,当事人对已达成的征收补偿协议不服的,可以提起行政复议或行政诉讼。
(二)责令交出土地决定
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定,“违反土地管理法律、法规规定,阻挠国家建设征收土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地;拒不交出土地的,申请人民法院强制执行。”被征地村民在征地补偿、安置方案规定的期限内腾出土地的,县级以上人民政府土地行政主管部门可以责令被征地村民限期交出土地。土地行政主管部门的责令交出土地决定,对当事人的权利义务造成了实质影响,属于可诉的行政行为,当事人对责令交出土地决定不服的,可以提起行政复议或者行政诉讼。
(三)强制拆除行为
1、行政机关实施的强制拆除行为
在土地征收拆迁中当事人的房屋被行政机关或者行政机关委托的施工单位强制拆除,是否属于可诉的行政行为?根据《中华人民共和国行政强制法》第八条规定:“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制,享有陈述权、申辩权;有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼;因行政机关违法实施行政强制受到损害的,有权依法要求赔偿。公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的,有权依法要求赔偿。”因此,当事人对行政机关实施的强制拆除行为不服的,有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼,并要求赔偿损失。
2、行政机关依据法院裁定实施的强制拆除行为
《最高人民法院关于行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的批复》规定,“行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行为,是行政机关必须履行的法定协助义务,不属于人民法院行政诉讼受案范围。但如果当事人认为行政机关在协助执行时扩大了范围或违法采取措施造成其损害,提起行政诉讼的,人民法院应当受理。”根据上述规定,行政机关申请人民法院强制执行,人民法院依法作出准予执行的裁定后,行政机关依据准予执行裁定实施的强制拆除房屋行为,属于行政机关执行人民法院生效裁定的行为,不属于行政诉讼的受案范围。但是,如果当事人能够提供证据证明行政机关在协助执行强制拆除房屋时,扩大了范围或违法采取措施造成其损害,可以依法提起行政复议或者行政诉讼。

农村集体土地征收(以下简称“土地征收”)不仅征地程序相对复杂,涉及多个行政行为,而且由此产生的争议类型和处理方式也比较丰富。我们不仅要考察整个土地征收程序和行为的合法性,也要对与土地征收相关行为特别是直接影响争议解决行为的可诉性进行研究。就个案而言,我们需要对土地征收法律纠纷解决机制有一个清晰的认识和具体的争议解决方案,寻找一个合适的角度切入,提好行政复议和行政诉讼请求,设计一套合理的可操作性强的法律方案,就至关重要。

一、政府履行征地安置职能的可诉性
按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定,“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”以长沙市为例,市、县级国土资源局负责征地补偿工作,市、县级人民政府负责农村集体经济组织成员的安置工作。特别是住房安置,涉及的利益往往比补偿费用更大更容易产生纠纷,当事人对政府的征地安置工作不服,能否通过法律途径进行救济,申请行政复议或者提起行政诉讼呢?
《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款的规定,“国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”根据《长沙市征地补偿安置条例》第三条和《长沙市征地补偿实施办法》第三条、第四条以及长沙市人民政府长政发【2008】30号《关于印发〈征地补偿安置若干问题暂行规定〉的通知》第一条、第三条的规定,县(市)、区人民政府负责本辖区内征地补偿安置工作的实施、协调、监督和管理,各县(市)、区人民政府是被征地农民住房安置的主体;市、县(市)、区人民政府土地行政主管部门负责征地补偿安置相关具体工作,做好征地补偿费用的管理和拨付。
因此,县(市)、区人民政府是被征地农民住房安置的主体,对被征地的农村集体经济组织成员予以安置是县(市)、区人民政府的法定职责。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条和《长沙市征地补偿安置条例》第二十九条第一款的规定,征地安置对象为被征地的农村集体经济组织成员。当事人对县(市)、区人民政府不依法履行征地安置的法定职责的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

二、集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定的可诉性
按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第四款之规定,“征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付”。
实践中,土地行政主管部门会将核算后的征地补偿费用直接支付给集体经济组织,再由集体经济组织进行分配。近年来城市近郊地区农村集体经济发展较好,政府对农村土地征用量逐年增加,农村土地承包、农村集体经济收益分配和农村土地征用补偿金分配成为关系到农民切身利益的重大问题。
集体经济组织往往通过村规民约等方式对这些问题进行规定,经常出现“半边户”、“外来户”、“外嫁女”等群体权益得不到公正对待,这已经成为土地征收纠纷争议和信访的重要原因。那么,当事人对集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定不服的,如何进行救济?能否提起行政复议或行政诉讼呢?
《中华人民共和国物权法》第六十三条规定:“集体所有的财产受法律保护,禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、破坏。集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的,受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”
《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第一款规定:“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的,受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销,责任人依法承担法律责任。”
《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定:“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组,可以依照法律规定的民主议定程序,决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人,请求支付相应份额的,应予支持。”
按照现行法律规定,村民委员会属于自治组织,不具备行政主体资格,其作出的行为不属于行政行为。当事人对集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定不服的,可以向人民法院提起民事诉讼的方式进行救济。
但是,《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定:“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约,并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触,不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的,由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”第三十六条第一款规定:“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的,由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”
因此,当事人对村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不服的,可以向乡镇人民政府或者街道办事处申诉,由乡镇人民政府或者街道办事处作出行政处理决定,当事人对行政处理决定不服的,再对行政处理决定申请行政复议或者提起行政诉讼,在法院作出生效裁判文书后,当事人的相关权益通过人民法院保障强制执行。
这样,集体经济组织与当事人之间的民事关系和民事诉讼,就可以转化为政府的行政处理行为,再通过行政复议和行政诉讼对政府的行政处理行为进行裁判,从某种程度上来说更有效率和强制执行力。这套程序已经在广东等地区进行了实践,具有可行性并取得了很好的效果。

三、土地征收投诉举报处理行为的可诉性
近年来,当事人经常采用投诉举报的方式,要求上级行政机关或监察部门对土地征收进行监督,希望通过上级行政机关或监察部门的监督,给土地征收实施单位施加压力,解决问题。对上级行政机关或监察部门的处理行为不服的,又申请行政复议或提起行政诉讼。那么,当事人对上级行政机关或监察部门的处理行为,能否申请行政复议或提起行政诉讼呢?
以湖南为例,《湖南省行政程序规定》第六十五条规定:“行政机关对当事人提出的申请,应当根据下列情况分别作出处理:
(一)申请事项依法不属于本行政机关职权范围的,应当即时作出不予受理的决定,并告知当事人向有关行政机关申请;
(二)申请材料存在可以当场更正的错误的,应当允许当事人当场更正;
(三)申请材料不齐全或者不符合法定形式的,应当当场或者在5日内一次告知当事人需要补正的全部内容,逾期不告知的,自收到申请材料之日起即为受理;当事人在限期内不作补充的,视为撤回申请;
(四)申请事项属于本行政机关职权范围,申请材料齐全、符合法定形式,或者当事人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的,应当受理当事人的申请。行政机关受理或者不受理当事人申请的,应当出具加盖本行政机关印章和注明日期的书面凭证。”
第一百五十六条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为违反法定程序的,可以向其本级人民政府法制部门、监察部门和上级行政机关投诉、举报,要求调查和处理。政府法制部门、监察部门和上级行政机关应当公布受理投诉、举报的承办机构和联系方式。接受投诉、举报的行政机关对受理的投诉、举报应当进行调查,依照职权在60日内作出处理决定,并将处理结果告知投诉人、举报人。”据此,上级行政机关和监察部门的投诉举报处理行为,当事人不服的,依法可以申请行政复议或提起行政诉讼。
但是,最高人民法院(2016)最高法行申1394号《行政裁定书》针对行政机关不履行法定职责一案,作出了如下认定:“上级人民政府对下级人民政府的监督行为系基于其内部管理职权,对其下属的国家机关及其公务员或国家机关任命的其他人员的违纪违法行为进行调查,责令其改正,对其作出行政处分或其他处理决定的活动,属于行政机关内部的层级管理和监督行为。
上级人民政府对下级人民政府是否进行监督、如何监督、监督是否适当,均属于行政机关的内部管理行为,不属于司法权对行政权监督审查的范围。上级人民政府不改变或者不撤销所属各工作部门及下级人民政府决定、命令的,一般并不直接设定当事人新的权利义务,当事人可以通过直接起诉所属工作部门或者下级人民政府作出的行政行为来维护合法权益。
在存在更为有效便捷的救济方式的情况下,当事人坚持起诉人民政府不履行层级监督职责,不具有权利保护的必要性和实效性,也不利于纠纷的及时解决,且易于形成诉累。因此,上级人民政府是否受理当事人的反映、是否启动层级监督程序、是否改变或者撤销所属各工作部门及下级人民政府的决定、命令等,不属司法监督范畴。”(参见(2016)最高法行申1394号)
实践中,当事人希望通过层级监督和行政监察的方式纠正违法行为,给行政机关施加压力。但行政机关往往将投诉举报事项以信访的形式进行处理,藉此来逃避司法审查和监督。对此,理论和实践都存在较大的争议和不同的做法。笔者认为,对于土地征收中的“自益性”投诉举报并提供了较为明确的违法事实线索,由于行政机关对投诉举报事项的处理结果与自身利益密切相关,必须保障举报人获得答复的程序权利。行政复议机关和司法机关可以对行政机关不履行法定职责或者拖延履行法定职责的行为进行形式审查。

四、信访答复意见、复核意见的可诉性
农村集体土地征收实践中,围绕着征地补偿、安置以及地方政府征地合法性问题,产生了大量行政纠纷,相当一部分被征地村民往往通过信访渠道逐级上访甚至去北京反映问题、寻求解决。行政机关按照《信访条例》规定作出的信访答复意见、复核意见是否属于行政复议和行政诉讼的受案范围呢?
《最高人民法院关于不服信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》(〔2005〕行立他字第4号),答复如下“
一、信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构,其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为,对信访人不具有强制力,对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的,人民法院不予受理。
二、对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定,信访人不服提起行政诉讼的,人民法院不予受理。”
《最高人民法院第二巡回法庭精选行政审判案例要旨(一)》发布的指导案例认为:“信访答复意见、复核意见并非都是《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第一条第二款第五项规定的“驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为”,只有对当事人权利义务不产生实际影响的重复处理性质的信访答复意见、复核意见,才是不能申请复议、不可诉的行为;如果信访答复意见、复核意见对当事人的权利义务作出了新的处理,则属于可以申请行政复议、提起行政诉讼的新的行政决定”。(参见(2015)最高法行监字第43号)

五、息诉罢访协议的可诉性
行政机关为了化解行政纠纷,解决信访问题,与信访人签订息诉罢访协议,就征地补偿安置以及相关问题进行约定。当事人签订息诉罢访协议后,又认为息诉罢访协议违法,能否提起行政复议或者行政诉讼呢?
《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(十一)项规定,“行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”,属于行政诉讼受案范围。
《适用解释》第十一条规定:“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”
“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的,人民法院应当依法受理:
(一)政府特许经营协议;
(二)土地、房屋等征收征用补偿协议;
(三)其他行政协议。"
根据上述规定,行政协议纠纷,属于行政诉讼的受案范围。行政机关与上访人签订的息诉罢访协议,实质上是行政机关为了维护社会和谐稳定、公共利益和实现行政管理职能的需要,根据属地主义原则在其职责权限范围内,与上访人达成的有关政府出钱或者是给予其他好处、上访人息诉罢访等具有行政法上权利义务内容的协议,属于可诉的行政协议范畴。(参见(2016)最高法行申45号)

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