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行政行为的“告知送达”与“起诉条件”的审查
来源:本站 作者:杭州律师事务所 更新时间:2018-8-15 8:05:09 点击数:

【裁判要旨】

本院在(2017)最高法行申5817号行政裁定中曾经指出,行政行为作成后的“告知送达”,是一种重要的行政程序。一方面,是为了使当事人知悉行政行为的内容;另一方面,亦为行政行为的生效要件,书面的行政行为自送达相对人及已知的利害关系人时才对其发生效力。未予告知送达的行政行为属于无效的行政行为,但是,针对不予告知送达这类程序行为本身,却不能单独提起诉讼。这是因为,法律尚无针对程序行为设置单独的法律保护,针对程序行为的法律救济手段,只能在针对最终的实体决定提起诉讼时同时采用,除非这个程序行为再也不能纳入实体决定的整体之中一并得到解决。

根据《行政诉讼法》第四十九条的规定,提起行政诉讼应当符合法定起诉条件。对于起诉条件的审查,一般应当在立案阶段进行。经审查不符合起诉条件的,应当裁定不予立案。但是,行政诉讼的起诉条件相对复杂,有些起诉条件在短时间内难以查清,有些起诉条件可能需要通过言词审理才能查清,所以,起诉条件的审查不仅限于立案阶段,在立案之后,甚至在开庭审理之后,仍然会涉及起诉条件的审查问题。

“人民法院经过阅卷、调查和询问当事人,认为不需要开庭审理的,可以迳行裁定驳回起诉”,意在强调,在是否符合起诉条件相对清楚的情况下,不用经过开庭审理即可迳行裁定驳回起诉,但这并不意味着经过开庭审理之后就不能作出驳回起诉的裁定。更何况,经过开庭审理,更能保障当事人的诉讼权利,而不是相反。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2018)最高法行申2968号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)刘勇,男,1971年8月7日出生,汉族,住湖北省南漳县。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)襄阳市人民政府,住所地湖北省襄阳市襄城区檀溪路219号。

法定代表人郄英才,该市人民政府市长。

再审申请人刘勇因诉襄阳市人民政府(以下简称襄阳市政府)不履行法定职责一案,不服湖北省高级人民法院(2017)鄂行终718号行政裁定,向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员阎巍、审判员仝蕾参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

湖北省襄阳市中级人民法院一审查明:2012年12月17日,襄阳市政府受理了刘勇因不服南漳县人民政府作出的〔2012〕南征字第002号《房屋征收补偿决定书》而提起的行政复议申请。后襄阳市政府经审理认为案情复杂,根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定,决定延期30日作出行政复议决定。2013年3月15日,襄阳市政府作出襄政行复决字〔2013〕6号行政复议决定,决定维持南漳县人民政府作出的〔2012〕南征字第002号房屋征收补偿决定。刘勇认为襄阳市政府逾期作出复议决定,且未向其送达襄政行复决字〔2013〕6号行政复议决定书,故于2015年5月4日提起行政诉讼,请求确认襄阳市政府前述行政复议程序违法。该院受理后,根据襄阳市政府提交的其委托南漳县丹阳大道工程指挥部于2013年3月20日到刘勇家通过留置送达行政复议决定书的送达回证,和《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第四十五条关于“复议机关逾期不作决定的,申请人可在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼”的规定,认定刘勇已超过法定起诉期限,遂作出(2015)鄂襄阳中行初字第00037号行政裁定,驳回其起诉,刘勇不服裁定提起上诉。湖北省高级人民法院经审理认为,襄阳市政府提交的委托南漳县丹阳大道工程指挥部留置送达行政复议决定书的送达回证,不符合《中华人民共和国民事诉讼法》关于留置送达的规定,对送达回证不予采信;但同时也认为刘勇仍超过了《行政诉讼法》第四十五条关于复议机关不作为行为起诉期限的规定,故作出(2015)鄂行终字第00116号行政裁定,裁定驳回上诉,维持原裁定。刘勇收到该终审裁定书后,遂即提起本案履责诉讼,请求判令襄阳市政府重新向刘勇送达襄政行复决字〔2013〕6号行政复议决定书。

湖北省襄阳市中级人民法院一审认为:湖北省高级人民法院(2015)鄂行终字第00116号行政裁定,虽认定襄阳市政府提交的委托南漳县丹阳大道工程指挥部留置送达行政复议决定书的送达回证,不符合《中华人民共和国民事诉讼法》关于留置送达的规定,对送达回证不予采信,但对于是否送达了行政复议决定书的事实并未确认。行政复议决定书的送达,是行政复议机关在行政复议程序中依职权作出的阶段性行政行为,送达行为本身依附于行政复议而存在,并不具有独立、完整的行政法律意义,不具有行政法上的可诉性。在因行政复议程序是否违法产生争议、并经终审裁决后,刘勇于行政复议程序之外,起诉襄阳市政府重新履行送达襄政行复决字〔2013〕6号行政复议决定书的职责,但根据本案有效证据和当事人双方于庭审中的陈述可以认定,刘勇在提起本案履责诉讼前,未向襄阳市政府提出履责申请。因此,刘勇直接起诉襄阳市政府履行重新送达行政复议决定书的职责,不符合起诉条件,依法应予驳回。依照《行政诉讼法》第四十九条第四项,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项、第十项规定,作出(2015)鄂襄阳中行初字第00210号行政裁定,驳回刘勇的起诉。

刘勇不服,提起上诉。

湖北省高级人民法院二审认为:行政复议决定书的送达行为依附于行政复议而存在,是行政复议机关在行政复议程序中作出的阶段性行政行为,其本身并不具有独立、完整的行政法律意义,不具有可诉性。刘勇提起本案诉讼不符合《行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件,原审据此裁定驳回其起诉,适用法律正确。刘勇上诉理由不能成立,其上诉请求不予支持。据此裁定驳回上诉,维持原裁定。

刘勇向本院申请再审称:1.《行政诉讼法》第四十九条是在起诉、受理阶段,案件尚未立案前适用的法律条款,一审和二审法院依据该条对已经进入开庭、质证等程序的案件进行裁判是对法律的错误适用。一审法院对已经开庭审理的案件裁定驳回起诉,不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第二款明确规定的裁定驳回起诉的适用形式。2.一审法院在立案过程中未将作出原行政行为的行政机关南漳县人民政府和复议机关襄阳市政府列为共同被告,未对襄阳市政府的行政复议决定和南漳县人民政府的房屋征收决定一并作出裁判,属适用法律、法规确有错误。3.一审裁定未载明其所认定的原告在本案起诉前未向襄阳市政府提出履责申请的案件事实与原告诉求有什么关系,以及所依据的法律法规条款,其所认定的案件事实与案件的性质明显不符,二审裁定依据一审认定的错误的案件事实维持原裁定,均属适用法律、法规确有错误。4.二审法院未依法询问作为案件当事人的再审申请人,就决定不开庭审理,严重违反法定诉讼程序,影响公正审判。综上,请求:1.撤销一审和二审行政裁定;2.判决襄阳市政府送达襄政行复决字〔2013〕6号行政复议决定书程序违法,判决撤销或者部分撤销襄阳市政府违反法定程序的行政行为,判决襄阳市政府重新作出行政行为,向再审申请人重新送达襄政行复决字〔2013〕6号行政复议决定书;3.请求把复议机关襄阳市政府和原行政行为机关南漳县人民政府列为共同被告,并对襄阳市政府作出的行政复议决定和南漳县人民政府作出的房屋征收决定一并作出裁判。

本院认为:再审申请人提起本案诉讼,是要求判令襄阳市政府依法向其送达襄政行复决字〔2013〕6号行政复议决定书。本院在(2017)最高法行申5817号行政裁定中曾经指出,行政行为作成后的“告知送达”,是一种重要的行政程序。一方面,是为了使当事人知悉行政行为的内容;另一方面,亦为行政行为的生效要件,书面的行政行为自送达相对人及已知的利害关系人时才对其发生效力。未予告知送达的行政行为属于无效的行政行为,但是,针对不予告知送达这类程序行为本身,却不能单独提起诉讼。这是因为,法律尚无针对程序行为设置单独的法律保护,针对程序行为的法律救济手段,只能在针对最终的实体决定提起诉讼时同时采用,除非这个程序行为再也不能纳入实体决定的整体之中一并得到解决。就本案而言,再审申请人在逾期没有收到复议决定的情况下,完全可以提起要求判令复议机关履行行政复议法定职责的诉讼,而不是单独针对送达程序提起履责诉讼。事实上,再审申请人在本案之前,已经以襄阳市政府“违反法定程序,未向其送达行政复议决定书”为由提起确认违法之诉,并已获得了案涉行政复议决定。在此情况下,其提起本案诉讼,不符合起诉条件。一审法院以再审申请人在提起本案履责诉讼前,未向襄阳市政府提出履责申请为由裁定驳回起诉,虽理由不当,但裁判结果并无不妥。二审法院在补充完善理由之后予以维持,亦无不当。

根据《行政诉讼法》第四十九条的规定,提起行政诉讼应当符合法定起诉条件。对于起诉条件的审查,一般应当在立案阶段进行。经审查不符合起诉条件的,应当裁定不予立案。但是,行政诉讼的起诉条件相对复杂,有些起诉条件在短时间内难以查清,有些起诉条件可能需要通过言词审理才能查清,所以,起诉条件的审查不仅限于立案阶段,在立案之后,甚至在开庭审理之后,仍然会涉及起诉条件的审查问题。正因如此,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条(《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条)才规定:“已经立案的”,如果有不符合起诉条件的情形,“应当裁定驳回起诉”。再审申请人认为,“《行政诉讼法》第四十九条是在起诉、受理阶段,案件尚未立案前适用的法律条款,一审和二审法院依据该条对已经进入开庭、质证等程序的案件进行裁判是对法律的错误适用”,显然没有正确理解法律及司法解释的准确含义。再审申请人还认为,“一审法院对已经开庭审理的案件裁定驳回起诉,不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第二款明确规定的裁定驳回起诉的适用形式。”这一认识同样是对司法解释规定的错误理解。该款规定,“人民法院经过阅卷、调查和询问当事人,认为不需要开庭审理的,可以迳行裁定驳回起诉”,意在强调,在是否符合起诉条件相对清楚的情况下,不用经过开庭审理即可迳行裁定驳回起诉,但这并不意味着经过开庭审理之后就不能作出驳回起诉的裁定。更何况,经过开庭审理,更能保障当事人的诉讼权利,而不是相反。

关于再审申请人主张一审法院未将作出原行政行为的行政机关南漳县人民政府和复议机关襄阳市政府列为共同被告的问题。《行政诉讼法》第二十六条第二款、第三款分别规定:“经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的,复议机关是被告。”“复议机关在法定期限内未作出复议决定,公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的,作出原行政行为的行政机关是被告;起诉复议机关不作为的,复议机关是被告。”本案中,虽然复议机关所作复议决定的结果是维持原行政行为,但再审申请人并非起诉经复议维持的原行政行为,而仅是挑战复议送达程序问题,故不符合将作出原行政行为的行政机关和复议机关列为共同被告的条件。再审申请人的该项再审理由不能成立。

至于再审申请人质疑二审法院未经询问当事人就决定不开庭审理,违反法定诉讼程序的问题。《行政诉讼法》第八十六条虽然规定:“经过阅卷、调查和询问当事人,对没有提出新的事实、证据或者理由,合议庭认为不需要开庭审理的,也可以不开庭审理。”但这并不是说,“阅卷、调查和询问当事人”这三个环节都要逐一经过。合议庭通过上述任一环节即认为不需要开庭审理的,即可采用书面审理的方式。故二审法院在认为本案不需要开庭审理的情况下进行书面审理,并不违反法律规定。再审申请人的该项再审理由亦不能成立。

综上,再审申请人刘勇的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人刘勇的再审申请。

审 判 长 李广宇

审 判 员 阎 巍

审 判 员 仝 蕾

二〇一八年五月三十一日

法官助理 骆芳菲

书 记 员 王昱力

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