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最高法院判例:非诉行政执行裁定的救济途径 行政涉法研究 昨天
来源:本站 作者:杭州律师事务所 更新时间:2018-8-17 21:47:47 点击数:

【裁判要旨】

行政机关申请人民法院强制执行的规定,是属于行政性的还是司法性的,所产生的争议寻求何种救济途径,历来存在争议。但在实践中,当事人如认为行政机关申请人民法院强制执行不合法,目前可以有以下两种救济途径:一是在申请人民法院强制执行的非诉审查程序中提出异议。二是对人民法院强制执行不服的可以提出申诉。当事人如认为人民法院违法受理和审查行政机关强制执行的申请并裁定执行的,可以向人民法院提出申诉,人民法院可以作为申诉案件进行审查并根据情况作出处理。

【裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2017)最高法行申2885号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)何恬,女,1958年12月23日出生,汉族,住重庆市两江新区。

委托诉讼代理人沈彩蓉(何恬之母),住重庆市两江新区。

委托诉讼代理人何颖(何恬之弟),住重庆市两江新区。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)重庆市沙坪坝区人民政府,住所地重庆市沙坪坝区。

法定代表人XX,该区区长。

再审申请人何恬因与重庆市沙坪坝区人民政府(以下简称沙坪坝区政府)确认行政行为违法一案,不服重庆市高级人民法院(2016)渝行终367号行政裁定,向本院申请再审。本院依法组成合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

何恬向重庆市第一中级人民法院提起诉讼称,原铁道部、重庆市与四川省共商在原重庆市沙坪坝火车北站的宗地范围内改扩建高铁站,修建成渝客运专线。沙坪坝区政府借部、市共建高铁站的机会,对不在该规划范围内的站东路200号怡馨大厦以公共利益需要为由强制征收。根据重庆市发展和改革委员会《关于沙坪坝铁路枢纽综合改造工程可行性研究报告的批复》,该工程系改造项目,不需要进行征收。根据《重庆市沙坪坝区国有土地上房屋征收与补偿实施细则(试行)》的规定,重庆市沙坪坝区房屋管理局未征收而先评估,对不需要征收的范围违反法律规定进行行政征收,也没有依法向被征收人送达征收决定和征收补偿决定书。2014年9月,沙坪坝区政府向重庆市沙坪坝区人民法院违法提出司法强拆的请求,2014年9月26日,重庆市沙坪坝区人民法院对何恬位于站东路200号怡馨大厦12-8室的家实施了强制搬迁。综上,沙坪坝区政府违法向人民法院申请司法强拆的行为损害了其合法利益,请求依法确认沙坪坝区政府对站东路200号怡馨大厦申请强制搬迁的行为违法。

重庆市第一中级人民法院一审作出(2015)渝一中法行初字第00348号行政裁定认为,本案何恬提起的诉讼请求为:“请求依法确认沙坪坝区政府对站东路200号怡馨大厦申请强制搬迁的行为违法。”经过阅卷、调查,本案被诉行为系沙坪坝区政府2014年5月28日向重庆市沙坪坝区人民法院申请强制执行的行为。对沙坪坝区政府提出的该申请,重庆市沙坪坝区人民法院已立案受理按非诉审查程序进行审查,并作出(2014)沙法行非审字第00157号非诉行政执行裁定书。《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定:“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不履行行政决定的,没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内,依照本章的规定申请人民法院强制执行。”根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条、第九十三条等条款规定,人民法院对符合条件的申请,应当立案受理,对不符合条件的申请,应当裁定不予受理;人民法院受理后,应当依法进行审查并就是否准予强制执行作出裁定。根据前述规定,行政机关申请强制执行的行为是否合法,应当由受理该申请的人民法院审查并作出裁定,被申请人如果认为行政机关申请强制执行的行为不合法,应当在该案件的审查程序中提出。故行政机关申请人民法院强制执行的行为,不属于行政诉讼受案范围。据此,重庆市第一中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第(一)项、第二款之规定,裁定驳回何恬的起诉。

何恬不服,向重庆市高级人民法院提起上诉。重庆市高级人民法院二审作出(2016)渝行终367号行政裁定认为,《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定:“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不履行行政决定的,没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内,依照本章的规定申请人民法院强制执行。”根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条、第九十三条等条款规定,人民法院对符合条件的强制执行申请,应当立案受理,对不符合条件的申请,应当裁定不予受理;人民法院受理后,应当依法进行审查并就是否准予强制执行作出裁定。本案中,何恬向一审法院提起行政诉讼,请求“依法确认沙坪坝区政府对站东路200号怡馨大厦申请强制搬迁的行为违法。”经一审法院查明,沙坪坝区政府针对诉争房屋于2014年5月28日向重庆市沙坪坝区人民法院申请强制执行,重庆市沙坪坝区人民法院受理并依法审查后,作出(2014)沙法行非审字第00157号非诉行政执行裁定书。何恬如认为沙坪坝区政府的申请强制执行行为不合法,应在上述非诉审查程序中提出,何恬现提起行政诉讼,请求确认沙坪坝区政府申请强制执行行为违法,不符合上述规定,一审法院据此裁定驳回何恬的起诉并无不当。重庆市高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定,裁定驳回上诉,维持原裁定。

何恬不服,向本院申请再审称,(一)对沙坪坝区政府的征收,其已经在法定期限内申请复议和诉讼,沙坪坝区政府申请强制执行时重庆市第一中级人民法院已经受理其起诉;沙坪坝区政府申请强制执行,已超过“被执行人法定起诉期限届满之日起三个月”的期限,且执行程序不合法。(二)申请强制执行所依据的沙府房征决〔2013〕3号征收决定(以下简称〔2013〕3号征收决定)违反我国法律、法规的强制性规定,不属于人民法院裁定准予执行的情形。综上,原审法院认定事实不清,适用法律错误,请求撤销一、二审裁定,依法再审本案。

本院经审查认为,本案的焦点在于何恬请求人民法院确认沙坪坝区政府申请强制搬迁的行为违法,是否具有通过行政诉讼加以救济的必要性及实效性。经一审法院查明,沙坪坝区政府于2014年5月28日向重庆市沙坪坝区人民法院申请强制执行。对沙坪坝区政府提出的该申请,重庆市沙坪坝区人民法院已立案受理按非诉审查程序进行了合法性审查,并作出(2014)沙法行非审字第00157号非诉行政执行裁定书,由该院执行局负责强制执行。《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定:“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不履行行政决定的,没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内,依照本章的规定申请人民法院强制执行。”修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条和修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条规定:“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的,行政机关可以申请人民法院强制执行,或者依法强制执行。”《中华人民共和国行政强制法》第五十六条、第五十七条、第五十八条,《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条、第九十三条以及《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定若干问题的规定》等有关条款规定,人民法院对符合条件的申请人民法院强制执行案件,应当立案受理,对不符合条件的,应当裁定不予受理;人民法院受理后,应当依法进行审查并就是否准予强制执行作出裁定。

对于上述关于行政机关申请人民法院强制执行的规定,是属于行政性的还是司法性的,所产生的争议寻求何种救济途径,历来存在争议。但在实践中,当事人如认为行政机关申请人民法院强制执行不合法,目前可以有以下两种救济途径:一是在申请人民法院强制执行的非诉审查程序中提出异议。依据《中华人民共和国行政强制法》第五十五条、第五十六条、第五十七条,《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条以及《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定若干问题的规定》第二、三条的规定,人民法院对符合条件的申请人民法院强制执行案件,应当立案受理,对不符合条件的,应当裁定不予受理。故当事人可以对行政机关申请人民法院强制执行是否符合受理条件提出异议。另外,依据《中华人民共和国行政强制法》第五十八条第一款、《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第五条规定,人民法院在审查期间,可以根据需要调取相关证据、询问当事人、组织听证或者进行现场调查。当事人在此期间亦可依法提出异议。二是对人民法院强制执行不服的可以提出申诉。《最高人民法院对〈当事人对人民法院强制执行生效具体行政行为的案件提出申诉人民法院应如何受理和处理的请示〉的答复》(法行〔1995〕12号)规定:“公民、法人和其他组织认为人民法院强制执行生效的具体行政行为违法,侵犯其合法权益,向人民法院提出申诉,人民法院可以作为申诉进行审查。人民法院的全部执行活动合法,而生效具体行政行为违法的,应转送作出具体行政行为的行政机关依法处理,并通知申诉人同该行政机关联系;人民法院采取的强制措施等违法,造成损害的,应依照国家赔偿法的有关规定办理。”参酌上述规定,当事人如认为人民法院违法受理和审查行政机关强制执行的申请并裁定执行的,可以向人民法院提出申诉,人民法院可以作为申诉案件进行审查并根据情况作出处理。

但在本案,何恬没有依法通过上述两种救济途径寻求救济,而是向一审法院提起行政诉讼,请求人民法院“依法确认沙坪坝区政府对站东路200号怡馨大厦申请强制搬迁的行为违法。”一般认为,诉的利益是指当事人起诉应当具有的人民法院对其诉讼请求进行判决的必要性及实效性。它关注的重点是人民法院有无必要、是否能够通过判决解决当事人之间的纠纷。何恬认为沙坪坝区政府的申请强制搬迁行为不合法,应在所涉非诉审查程序中提出,对本案所涉强制搬迁不服的可以提出申诉寻求救济,而无需就沙坪坝区政府的申请强制搬迁行为单独提起诉讼。在法律上没有明确规定可以对沙坪坝区政府申请强制搬迁行为违法提起行政诉讼,且存在更为有效便捷救济方式的情况下,何恬提起的本案行政诉讼有舍近求远之嫌,不具有保护其权利的必要性及实效性,缺乏诉的利益。同时,何恬的起诉也不利于纠纷的及时解决,易于形成当事人的诉累,且造成有限司法资源的浪费。故而,原审法院裁定驳回何恬的起诉,并无不当。何恬关于原审裁定确有错误的申请再审理由不能成立,本院不予支持。

综上,何恬的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定如下:

驳回何恬的再审申请。

审 判 长 杨科雄

审 判 员 潘勇锋

审 判 员 郭载宇

二〇一七年六月二十日

法官助理 苏国梁

书 记 员 谌虹蓉

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