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环境行政公益诉讼中如何判断是否履行法定职责
来源:本站 作者:杭州律师事务所 更新时间:2018-10-9 11:28:35 点击数:

延边朝鲜族自治州中级人民法院

行政判决书

(2018)吉24行终114号

上诉人(原审公益诉讼人)延吉市人民检察院,住所地延吉市朝阳街183号。

法定代表人全鸿一,该院检察长。

参加诉讼检察员王雁,该院副检察长。

参加诉讼检察员孙光日,该院检察员。

被上诉人(原审被告)延吉市环境保护局,住所地延吉市长白山西路4228-1号。

法定代表人金星,该局局长。

参加诉讼的行政机关负责人李文华,该局副局长。

委托代理人池相旭,该局法制科科长。

被上诉人(原审第三人)延边恒盛建材有限公司,住所地延吉市人民路东段。

法定代表人李晓东,该公司总经理。

委托代理人李晓莹,该公司会计。

上诉人延吉市人民检察院(以下简称市检察院)因与被上诉人延吉市环境保护局(以下简称市环保局)、延边恒盛建材有限公司(以下简称恒盛公司)不履行法定职责一案,不服敦化市人民法院(2017)吉2403行初12号行政判决,向本院提起上诉。本院庭前接待了各方当事人,并依法组成合议庭进行了审理,本案现已审理终结。

原审查明的主要事实:2015年3月30日,市环保局作出的《2001号处罚决定》查明:恒盛公司以口头协议的方式雇佣个体运输户张福国,从粉煤灰产生单位龙华公司将约1.3万吨左右暂时不利用的粉煤灰运输并擅自倾倒在小营镇东光村南山沟处。运输过程中,在去往南山沟的道路两侧有沿途丢弃、遗撒的现象。南山沟倾倒粉煤灰现场未建设贮存设施和无害化处理。市环保局认为恒盛公司违反了《固体废物防治法》第十七条第一款的规定,依据该法第六十八条第二项、第八项的规定,决定作出如下行政处罚:1.责令恒盛公司立即停止违法行为,在2015年3月31日前将小营镇东光村南山沟擅自倾倒粉煤灰处恢复原状;2.罚款8万元。该决定书于当日送达后,恒盛公司当日缴纳罚款8万元。但恒盛公司在清运约4000吨粉煤灰后,约在2015年5月中旬停止了清运。

2015年4月3日,市环保局召开会议讨论决定联系法院、检察院共同处理案涉事宜。2015年8月28日,市环保局召开整治粉煤灰专题会议,决定成立由局长任组长的粉媒灰工作领导小组,研究部署具体工作。2015年9月11日,市环保局出台《关于成立粉煤灰专项整治领导小组的通知》,对小组成员各自职责和具体工作进行了安排。2015年9月22日、10月19日、11月5日、12月11日,2016年1月4日、1月6日,市环保局分别召开会议讨论研究粉煤灰治理事宜。

2016年3月24日,市检察院向市环保局发出延市检行公建【2016】1号检察建议书》,建议其“立即采取有效措施,依法确保《2001号处罚决定》确定的延吉市小营镇东光村南山沟处限期恢复原状”,并要求一个月内将办理结果作出书面回复。

2016年4月22日,市环保局作出《关于延吉市检察院检察建议处理情况的回复》,称:收到检察建议后,环保局领导班子高度重视,立即向主管市长作了专题汇报,同时成立了以“一把手”为组长的专案工作领导小组,对现场和《2001号处罚决定》卷宗进行复查,同时开展了系列改正措施,于2016年3月18日召开了专案工作会议,责成工作人员实地监察,发现因为当时处于化冰期,土路泥泞,车辆无法通行,且表层覆盖大量建筑垃圾。2016年3月25日,市环保局组织恒盛公司与两位村民到现场调查,因是雨天,路面较为湿滑,运输存在安全隐患,经与村民协调同意,待路面方便时,继续清运粉煤灰。2016年4月1日,市环保局领导与检察机关领导就此事进行协调。2016年4月11日,市环保局组织相关人员进行现场调查后责令恒盛公司在4月15日开始清运,在6月30日前对所倾倒剩余的粉煤灰全部清运完毕,事后对现场做好防流失措施。2016年4月11日,市环保局对粉煤灰污染下游排洪沟和刘艳鲜家深井水水质7项进行了监测,经监测该水质7项都已达到地下水质量三类标准。2016年4月18日,市环保局在多次联系后,与环保部环境规划院环境风险与损害鉴定评估研究中心签订《环境损害评估技术合同》,并支付了6万元的评估费用。同期,根据环境损害评估内容的要求,市环保局委托吉林省环保厅的监测部门对粉煤灰倾倒现场按照鉴定规范及监测点位、粉煤灰的成分等进行了选点与采样,2016年4月22日前已完成采样,并支付了2万元的鉴定费。

在《关于市检察院检察建议处理情况的回复》中,市环保局还说明了未恢复原状的原因:1、恒盛公司原有的2个贮灰罐爆炸,导致2014至2015年粉煤灰无法存放;2、因市环保局监管力度不够,导致恒盛公司着重考虑经济因素,在2015年5月中旬停止了清运;3、延吉市目前没有规划性应急贮灰场所,产灰单位龙华公司经州政府协调拟在图们市磨盘山附近建立一个应急事故贮灰场,后因村民上访停建。又因与龙华公司签订粉煤灰买卖合同的四家有处理资质的单位在冬季处于停产状态,导致出现恒盛公司擅自倾倒粉煤灰的情况;4、2015年5月市环保局时任局长接受相关部门调查,同时分管领导因工作调整,监督不全面。分管领导与相关政法部门协调,因当时尚无明确的国家评估规定,无法提供评估文件。目前未清运的原因是由于2016年4月15日正要清运时,国家正在修建乡间农机道路,不允许通行。后经市环保局多次协调沟通,终于征得小营镇政府的同意,让其先清运粉煤灰后修路。

2016年4月25日开始,市环保局每天早晚两次对清运现场进行监管。至2016年5月24日止,东光村南山沟处共转移粉煤灰12800吨。2016年6月初,恒盛公司停止清运。市环保局经调查,认定因为沈阳铁路局铁路下穿隧道施工和国家招投标修建的东光村机耕路施工单位拦截清运车辆拒绝其通行。小营镇政府项目办反馈因道路维修后有两个月的养生期和一年的质保期。市环保局与恒盛公司多次与小营镇政府联系清运事宜,但都被拒绝。而且恒盛公司只承认往南山沟处倾倒了1.3万吨且已清运完毕。

在《2001号处罚决定》认定的1.3万吨粉煤灰清除后,市环保局发现南山沟处仍有污染物(粉煤灰、炉渣和建筑垃圾)存在,故市环保局再次进行了调查。于2016年8月31日对南山沟的承包人张伟进行了调查询问。于2016年9月4日对运输户张福国进行了调查询问,调查中张福国称粉煤灰清运中间部分存在极大安全隐患,需要填埋土石方进行作业。市环保局于2016年9月7日对产生污染单位龙华公司的安监部主要负责人王洪森、发展规划部主要负责人付延军进行了现场调查,于2016年9月8日对恒盛公司经理李晓东进行调查询问,于2016年9月9日对张福国、张伟再次进行调查询问,于2017年2月16日对王洪森再次进行调查询问。

2016年10月24日,市环保局对张伟下达了《责令改正违法行为决定书》,责令其在三个月内清除小营镇东光村南山沟处违法倾倒的粉煤灰和雨季流失的粉煤灰,并要求在清除过程中不得产生二次污染。

2016年7月23日,最高人民检察院对市检察院的请示作出批复,同意提起本案行政公益诉讼。2016年7月29日,市检察院向延吉市人民法院提起行政公益诉讼。后经指定管辖,原审法院于2017年2月17日对该案立案受理。

2017年2月23日,市环保局对龙华公司、张福国均作出《责令改正违法行为决定书》和《行政处罚事先(听证)告知书》。同日,市环保局对张伟作出《行政处罚事先(听证)告知书》。

2017年3月16日,张福国、张伟、龙华公司、恒盛公司向市环保局出具《关于小营镇东光村南山沟处倾倒粉煤灰的整改承诺》,承诺在2017年3月15日至2017年4月25日期间力争完成清运工作。

2017年4月19日,市环保局对龙华公司作出延市环罚告字【2017】031号《行政处罚决定书》,对其处以警告和罚款十万元的行政处罚;对张伟作出延市环罚告字【2017】032号《行政处罚决定书》,对其处以警告和罚款四万元的行政处罚;2017年5月3日,市环保局对张福国作出延市环罚告字【2017】030号《行政处罚决定书》,对其处以警告和罚款三万元的行政处罚。张福国、张伟、龙华公司均已缴纳了罚款。

2017年9月1日,小营镇东光村南山沟处违法倾倒的粉煤灰被全部清理完毕。

2018年1月18日,原审法院再次开庭,市检察院认可市环保局已经督促恒盛公司等将小营镇东光村南山沟处违法倾倒的粉煤灰全部清理完毕,并撤回第二项“判令市环保局对上述行政处罚决定所涉违法行为,依法继续履行职责”的诉讼请求。在原审法院充分释明后,市检察院表示不撤回起诉。

原审的主要裁判理由是:一、关于本案的起诉条件

市检察院认为市环保局于2015年3月30日作出《2001号处罚决定》后,未依法履行法定职责,在其向市环保局发出检察建议后一个月内,该处罚决定书仍未履行完毕。市检察院以此为由提起本案行政诉讼,起诉时提供了起诉状、初步证明材料等,原审法院予以立案符合法律和司法解释规定的形式要件

二、关于本案被诉行政行为的合法性

本案的审理标的是:市环保局在接到检察建议后一个月内,是否依法履行《2001号处罚决定》规定的法定职责。按照行政行为合法性审查的一般原则,对被诉行政行为合法性的评判,应当遵循主、客观相统一的原则。具体到行政公益诉讼案件中,如果行政机关在检察建议后一个月内,主观上未能充分认识行政执法存在的问题和不足,客观上未能积极采取有效措施改正错误和依照法定程序在合理期限内履行职责,并致国家和社会公共利益仍处于受侵害状态,那么应当认定行政机关未依法履行法定职责;反之,则不应认定。

具体到本案,首先,从主观上考量:1.市环保局在2016年3月24日收到检察建议前,即多次组织召开专题会议研究粉煤灰治理问题,制定具体方案,安排专人实地监察,从主观上始终未放弃粉煤灰治理工作。2.在收到检察建议后,市环保局对检察建议给予高度重视,及时纠正此前存在的监督检察不及时的问题,先后多次与包括市检察院在内的相关部门和人员沟通协调粉煤灰的处理问题。经现场调查后责令恒盛公司实施清运,对案发地区的水质进行监测,与相关部门签订《环境损害评估技术合同》,委托环境监测部门对粉煤灰倾倒现场进行鉴定。故根据以上事实能够认定,市环保局在接到检察建议后始终高度重视并推进粉煤灰治理工作,主观上不存在“拒不纠正违法行为”和“不履行法定职责”。

其次,从客观上分析:1.《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定:“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不履行行政决定的,没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内,依照本章规定申请人民法院强制执行。”第五十四条规定:“行政机关申请人民法院强制执行前,应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的,行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行;执行对象是不动产的,向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。”依照以上规定,本案中,市环保局作出《2001号处罚决定》后,因被处罚的恒盛公司并没有拒不履行该处罚决定书确定义务的意思表示和行为,故市环保局不具备向人民法院申请强制执行的条件。即使已经超过了向人民法院申请强制执行的法定期限,该行政处罚决定依然具有法律效力,市环保局督促恒盛公司自动履行并不违反法律规定。2.在粉煤灰清运过程中,因受化冰期季节影响、雨天路面湿滑运输存在安全隐患、防止二次污染、修建乡间农机道路、铁路隧道施工等多方面客观因素影响,给粉煤灰的清运工作带来诸多不利影响,导致检察建议发出后两个月内《2001号处罚决定》确定的约1.3万吨粉煤灰才被全部清运完毕。市环保局在收到检察建议后一个月内未将1.3万吨粉煤灰清运完毕,确属客观原因所致。3.《2001号处罚决定》认定的1.3万吨粉煤灰已经清运完毕后,市环保局发现案发现场还存有大量粉煤灰、炉渣及建筑垃圾。市环保局及时重启调查处理程序,经多次调查确定了新的违法行为人,并最终于2017年9月1日督促违法行为人全部清理完毕。市环保局的上述做法符合相关法律规定。因此,能够认定市环保局在收到检察建议后,对于检察建议之外的粉煤灰的清理亦依法在合理期限内履行了法定职责。4.本案审理过程中,《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》于2018年3月2日发布实施,按照该司法解释第二十四条的规定:“在行政公益诉讼案件审理过程中,被告纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现,人民检察院撤回起诉的,人民法院应当裁定准许;人民检察院变更诉讼请求,请求确认原行政行为违法的,人民法院应当判决确认违法。”本案中,《2001号处罚决定》中涉及的1.3万吨之外的粉煤灰,不属该处罚决定规定的履行义务,市检察院提起本案不履行法定职责之诉也未包含此部分。因此,在检察机关提起本案行政公益诉讼之前,被诉行政机关即已经履行了案涉《2001号处罚决定》的全部事项。本案不适用上述司法解释规定的“在行政公益诉讼案件审理过程中,被告纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现”的情形。

综上,市环保局在收到检察建议后,主观上没有怠于履行法定职责的故意或过失,客观上积极采取有效措施,克服不利因素,在合理期限内依法履行了法定职责。在市检察院提起诉讼前即已经使其诉讼请求得以全部实现。市检察院在提起本案行政诉讼前,已丧失本案诉的利益。

庭审中,市检察院请求撤回“判令市环保局对上述行政处罚决定所涉违法行为,依法继续履行职责”的诉讼请求, 符合法律规定,应予准许。市检察院要求确认市环保局不履行法定职责的诉讼请求不能成立。

三、原审指出和说明的问题

原审特别指出:市环保局在作出《2001号处罚决定》后,尽管存在诸多客观原因,但确有一段时期疏于监管被处罚人及时履行清理义务,尽管后期及时予以纠正,特别是在收到检察建议后能够及时正确履行法定职责,本院对市环保局在履行职责中存在的问题仍应予以指正。市环保局相关领导被立案调查也不能成为其未及时履行法定监管职责的正当理由。

原审特别说明:一方面,公益诉讼制度的设立目的和意义在于维护国家和社会公共利益。本案中,检察机关发现行政机关执法中存在问题并发出检察建议,督促行政机关及时正确地履行了法定职责,彰显了公益诉讼制度的立法目的及意义;而另一方面,行政诉讼制度设立的目的、意义和功能在于解决行政争议、保护合法权益和监督依法行政。因此,诉讼只是手段而并非目的。行政公益诉讼尽管有其自身特点,但仍属行政诉讼制度调整范畴。故行政公益诉讼制度功能的发挥,也应当遵循行政诉讼制度目的和手段之间的基本原则和一般关系;再者,行政资源和司法资源亦属于公共利益之一。在强调发挥公益诉讼制度功能的同时,也应当兼顾其他公共利益的保护,避免公共资源的无谓消耗。在检察机关提起公益诉讼前,行政机关已经纠正违法行为或履行法定职责的,或者已经依法履行职责并采取有效措施但因行政执法程序及执法条件所限尚未完全消除违法后果的,检察机关提起类似本案行政公益诉讼并无实质意义。事实证明,公益诉讼制度的目的和意义并非一定要通过进入诉讼程序方能实现,公益诉讼的价值更不能以司法裁判的数量和检察机关胜诉的比例来衡量。无论是审判机关还是检察机关、行政机关等,依法保障和推进公益诉讼制度,维护国家和社会公共利益,都是各方应尽的法定职责,而非某一机关一家之事。

原审判决:一、准予市检察院撤回“判令市环保局对上述行政处罚决定所涉违法行为依法继续履行职责”的诉讼请求;二、驳回市检察院“确认市环保局作出《2001号处罚决定》行政处罚决定后未依法履行职责违法”的诉讼请求

上诉人市检察院的主要上诉请求及理由:一、原审对检察机关的公益诉讼请求并未进行审理。在本案中,不论是诉前检察建议,还是提起行政公益诉讼,检察机关所指向的问题都是“恢复原状”,包括但不限于1.3万吨粉煤灰的清运工作。原审没有就“恢复原状”的诉讼请求进行审理,导致判决结果与实际情况严重不符。原审错误地将“恢复原状”的案件标的更换为“清运1.3万吨粉煤灰”,从而导致将行政机关对“恢复原状”的监管行为变为对“1.3万吨粉煤灰清运”的监管,只谈粉煤灰清运,不谈公益恢复,完全背离了本案作为公益诉讼的目的和意义。清运粉煤灰与恢复原状是部分与整体的关系。本案所涉地域系水土保持林,恢复原状固然要先清运倾倒在其上的粉煤灰,但是,还有使地表土壤具备植被生长条件、补植植被等其他的大量工作要做,清运只是第一步,但绝不是全部,因此,仅就粉煤灰是否得到清运就判断市环保局是否依法履职是错误的,与检察机关的公益诉求完全不一致。关于1.3万吨粉煤灰数量的确定问题,也恰恰是市环保局未依法履行职责的主要内容之一。该数量是违法行为人在市环保局调查时自认的数量,市环保局并没有进行相应的确切的调查。在本案诉讼过程中,市环保局在全面履行职责后调查的事实是,本案所涉的粉煤灰均为违法行为人倾倒。这些都足以说明原行政处罚决定存在重大错误。对违法事实的确认本身就是行政机关履行职责的法定内容,原审绕开这一事实,仅认定1.3万吨粉煤灰清运的事实,而对造成无法恢复原状的且属于市环保局监管职责内容的其他粉煤灰归到不属于本案之诉一列,属于认定事实明显错误。二、原审对市环保局主观上不存在拒不纠正违法行为和不履行法律职责的认定错误。本案提起公益诉讼之前,市环保局一直没有积极履行监管恢复原状的主观意愿,一直处于怠于履行法定职责的状态。本案倾倒粉煤灰的行为发生在2014年,至检察机关在2016年3月发出检察建议,时隔一年多的时间里市环保局只收缴了罚款,仅仅局限在开会研究问题,并没有作出其他跟进监管行为,罚款并不能从根本上解决问题,罚款并不能从根本上恢复原状,不能以开了多少次会议来代替其监管行为。直到检察机关起诉时行政处罚和检察建议中提出的恢复原状仍未落实。三、原审对市环保局在客观上的分析是错误的。违法行为人于2015年5月清运了4000敦粉煤灰或即停止清运,违法行为人在2016年6月初也向市环保局表示只承认往南山沟倾倒了1.3万吨,且已清运完毕为由拒绝继续清运,这足以说明违法行为人已经作出不履行“恢复原状”的明示。在恒盛公司明示不“恢复原状”后,行政机关放着法律法规明确规定的“申请人民法院强制执行”和“代履行”等措施不用,而要采取“并不违反法律规定”的“督促恒盛公司自动履行”,是违法的行为。市环保局对张伟、张福国、龙华公司等当事人作出的行政处罚决定,并不是“新的违法行为人”,而是原行政处罚认定事实不清和遗漏的共同违法人员的结果,并不存在所谓的“新的违法行为人”。四、原审认定“对于检察建议之外的粉煤灰的清理亦依法在合理期限内履行了法定职责”,是错误的,于法无据的。一是检察建议针对的是“恢复原状”的这一整体的公益结果,而不是清理粉煤灰这个实现公益结果的过程之一;二是“合理期限”于法无据。五、原审需要指出和说明的问题,本院不同意,与本案无关。请求二审法院撤销原判,依法改判,支持检察机关的诉讼请求。

被上诉人市环保局与被上诉人恒盛公司均未作出书面的答辩意见。二审中,各方当事人均未提交新的证据。本院经审理,对原审查明的事实予以确认。

本院认为,一、关于上诉人市检察院主张的原审审理标的问题

最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第十一条规定,人民检察院认为在特定领域负有监督管理职责的行政机关或者法定授权的组织违法行使职权或不履行法定职责,造成国家和社会公共利益受到侵害,向人民法院提起行政公益诉讼,符合行政诉讼法第四十九条第二项、第三项、第四项规定的,人民法院应当登记立案。最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第二十八条第一款规定,人民检察院在履行职责中发现特定领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,造成国家和社会公共利益受到侵害,公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系,没有也无法提起诉讼的,可以向人民法院提起行政公益诉讼。最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条规定,人民检察院在履行职责中发现特定领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或不作为,致使国家利益和社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责,行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。

依照以上司法解释的规定,检察机关提起行政公益诉讼针对的被诉行政行为包括“违法行使职权”和“不作为”、“不履行法定职责”。

市检察院向市环保局发出的检察建议的主要内容是:恒盛公司擅自将约1.3万吨粉煤灰倾倒在南山沟,市环保局作出《2001号处罚决定》后,对恒盛公司逾期不履行恢复原状置之不理,属行政不作为。建议市环保局立即采取有效措施,依法确保《2001号处罚决定》确定的南山沟处限期恢复原状。市检察院在原审的主要诉讼理由和请求是:第三人恒盛公司将近1.3万吨粉煤灰擅自倾倒在小营镇东光村九组集体所有林地内。被告市环保局作出《2001号处罚决定》后,未督促第三人履行行政处罚决定,未在法定期限内向人民法院申请强制执行。检察建议后,绝大部分粉煤灰仍然堆放在原处,生态环境被破坏的事实仍处于持续状态。故请求:确认市环保局作出《2001号处罚决定》后,未依法履行职责违法;判令延吉市环境保护局对上述行政处罚决定所涉违法行为,依法继续履行职责。

本院认为,根据以上事实,市检察院诉前向市环保局发出的检察建议和向原审法院起诉,针对的都是市环保局作出《2001号处罚决定》后,未依法监管违法行为人恒盛公司对处罚决定确定的倾倒约1.3万吨粉煤灰处恢复原状的不作为行为。而且既然检察建议程序是法定的诉前程序,检察建议与检察机关此后提起诉讼针对的违法行为也应当是一致的,即检察机关起诉的范围应当与检察建议一致。如按上诉人市检察院所称,其提起诉讼针对的不仅是《2001号处罚决定》认定的约1.3万吨粉煤灰的清理并恢复原状,而是包括了清理全部粉煤灰,那么事实上《2001号处罚决定》认定约1.3万吨粉煤灰本身即认定事实错误。在市环保局未重新查明事实作出处罚决定前,建议市环保局依据《2001号处罚决定》履行监管恒盛公司清理全部粉煤灰恢复原状,没有事实和法律依据;如果市检察院认为市环保局作出的《2001号处罚决定》认定事实错误,应当建议其依法纠正违法行为,撤销该行政处罚决定或另行作出处罚决定,并依照正确的行政决定履行监管职责。而本案市检察院提起的系行政机关作出处罚决定后,不履行监管处罚决定执行的法定职责之诉。故上诉人市检察院主张其提起诉讼针对的不仅是《2001号处罚决定》认定的约1.3万吨粉煤灰的清理并恢复原状,而是包括了清理全部粉煤灰,该主张与事实不符。原审据此所作的认定,证据充分,事实清楚。

需要说明的是,尽管原审法院对审理标的做了前述认定,但原审法院仍将南山沟处全部粉煤灰的清理和恢复原状、及时彻底消除违法后果、维护公共利益作为本案的关注点,并认定“市环保局在收到检察建议后,对于检察建议之外的粉煤灰的清理亦依法在合理期限内履行了法定职责”。上诉人市检察院提出的所谓原审法院“绕开”约1.3万吨粉煤灰之外违法倾倒行为,该上诉主张明显与事实不符,本院不予支持。

二、关于上诉人市检察院提出的恢复原状的判定问题

上诉人市检察院主张:“本案所涉地域系水土保持林,恢复原状固然要先清运倾倒在其上的粉煤灰,但是,还有使地表土壤具备植被生长条件、补植植被等其他的大量工作要做,清运只是第一步,但绝不是全部,因此,仅就粉煤灰是否得到清运就判断市环保局是否依法履职是错误的,与检察机关的公益诉求完全不一致。”

本院认为,原审认定:2017年9月1日,小营镇东光村南山沟处违法倾倒的粉煤灰被全部清理完毕。在原审审理中,上诉人市检察院对上述事实也予以认可,并据此自愿请求撤回“判令市环保局对上述行政处罚决定所涉违法行为,依法继续履行职责”的诉讼请求。原审法院亦准予其撤回该项诉讼请求。首先,以上事实足以证明上诉人市检察院在原审对市环保局已经履行了恢复原状法定职责是认可的,否则也不会主动撤回该项诉请请求;其次,如果按照上诉人市检察院所讲,清运全部粉煤灰只是恢复原状的第一步,后续还应恢复土壤和植被,市环保局尚未全部履行法定职责,那么上诉人市检察院在此种情况下主动撤回“要求市环保局继续履行监管职责”的诉讼请求本身即是不依法履行检察监督职责的违法行为。再次,上诉人市检察院在诉前检察建议和原审诉讼中对此并未提出主张,也未提交相关的法律依据证明清运粉煤灰后期的恢复植被是否属被上诉人市环保局的法定职责范围。故上诉人市检察院提出的该上诉主张,本院不予支持。

三、关于上诉人市检察院提出的市环保局在检察建议后履职行为的合法性问题

原审认定:市环保局在收到检察建议后,主观上没有怠于履行法定职责的故意或过失,客观上积极采取有效措施,克服不利因素,在合理期限内依法履行了法定职责。本院认为,原审基于法律人正常的理性思维和日常经验法则以及行政执法实际所做的认定和判断,证据充分,事实清楚,合法合理,本院不做赘述。上诉人市检察院对此提出的上诉主张,本院不予支持。

四、关于上诉人市检察院提出的“原审需要指出和说明的问题与本案无关,上诉人市检察院对此不同意”的问题

原审指出和说明的问题包括:1.市环保局在履行职责中存在的问题;2.公益诉讼制度的设立目的、意义和功能发挥。

本院认为,首先,原审对市环保局在履行职责过程中存在的问题予以指正,既是本案相关事实的组成部分,也是督促行政机关依法正确履职的法律指引,更是实现公益诉讼的目的之一。上述内容不可谓与本案无关;其次,人民法院作出的裁判,不仅是解决个案争议的司法裁判载体,更是宣传法律、教育公众的重要形式。设立公益诉讼制度在于维护国家和社会公共利益,而公益诉讼制度本身目前尚属新生事物,需要通过更广泛地途径向包括本案双方当事人在内的社会公众加以宣传、释明和指导、教育。原审法院结合本案对公益诉讼制度的目的、意义和功能发挥所作的特别说明,契合立法本意,符合司法实际。各方当事人即使有不同理解,亦应当遵照执行。

五、本院需要说明问题

根据行政诉讼法和试点期间有关公益诉讼司法解释及此后相关司法解释的规定,人民法院在审理诸如本案上诉人市检察院提起的不履行法定职责之诉讼案件中,基本包括三种裁判情形:1.经人民法院审理查明行政机关存在不履行法定职责的违法行为的,人民法院依照法律及司法解释的规定判决其依法履行法定职责;2.经人民法院审理查明行政机关存在不履行法定职责的违法行为,但判决其继续履行已无实际意义的,或者被诉行政机关在诉讼中纠正违法行为、依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现,人民检察院变更诉讼请求,请求确认原行政行为违法的,人民法院即应当判决确认被诉行政机关在检察建议后未依法履行法定职责的相关行为违法;3.经人民法院审理查明被诉行政机关不存在不履行法定职责的违法行为,人民检察院诉请被诉行政机关履行法定职责理由不成立的,则判决驳回其诉讼请求。

因此,在“不履行法定职责”之诉中,被诉行政机关是否存在未依法履行法定职责的违法行为,只是人民法院判断被诉行政机关应否履行法定职责的事实基础和前提,而不能成为单独的诉请和判项。市检察院将确认“市环保局未依法履行职责违法”作为一个单独的诉讼请求,不符合法律规定的起诉条件,原审对此未予依法裁定驳回起诉,本院予以指正。同时,就本案而言,上诉人市检察院在原审主动撤回“要求市环保局继续履行监管职责”的诉讼请求后,“不履行法定职责”之诉即已审理终结。确认“市环保局未依法履行职责违法”的诉讼请求更无独立存在的依托和诉讼价值,正所谓:“皮之不在,毛将焉附?”

本院还需说明的是:案涉违法倾倒的粉煤灰已被全部清理,如果上诉人市检察院认为相关行政机关存在未履行后续监管恢复土壤和植被职责的违法行为,应当依法继续履行检察监督职责,并可依法提出检察建议或提起诉讼。而本案中,上诉人市检察院在原审已经撤回要求市环保局继续履行监管职责诉讼请求情况下,仍提起上诉要求本院确认“市环保局作出《2001号处罚决定》后未依法履行职责违法”,该主张就案涉的环境公益保护而言并无实际意义。正如原审裁判所言:“检察机关提起类似本案行政公益诉讼并无实质意义。公益诉讼制度的目的和意义并非一定要通过进入诉讼程序方能实现,公益诉讼的价值更不能以司法裁判的数量和检察机关胜诉的比例来衡量。”

综上,原审认定主要事实清楚,适用法律正确,审判程序合法,裁判结论正确。上诉人市检察院的上诉请求没有事实和法律依据,本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,判决如下:

驳回上诉,维持原判。

本判决为终审判决。

 

审 判 长   李彩莲

审 判 员   金亨今

审 判 员   朴哲男

 

二○一八年九月二十七日

 

书 记 员   蔡熙玲

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