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南通中院案例 :行政诉讼中“有具体的诉讼请求和事实根据”的理解与适用

07-04 行政诉讼

【裁判摘要】

起诉人的诉请能够使人民法院判断其指向了一个特定的行政行为,就应当视为“有具体的诉讼请求”,不能在起诉审查阶段以行政行为是否合法来代替行政行为是否明确的判断。起诉人在起诉时所提交的证据或所作的说明能够表明被诉行为客观存在,且该行为与起诉人自身合法权益存在着可能性的影响,即应当认定起诉人完成了对“有具体的事实根据”的举证或说明义务。不能以起诉人对被诉行为和事实根据描述中的主观判断,影响对“有具体的诉讼请求和事实根据”的判断,更不能因此要求起诉人在起诉时即提交被诉行为违法的事实根据。

【裁判文书】

江苏省南通市中级人民法院

行政 裁 定 书

(2019)苏06行终192号

上诉人(原审原告)陈兴忠,男,1960年1月12日生,××族,住如皋市。

委托代理人林玉华,男,1984年12月23日生,××族,住如皋市,系上诉人陈兴忠女婿。

委托代理人侯森。

被上诉人(原审被告)如皋经济技术开发区管理委员会,住所地如皋市。

法定代表人郝晓东,主任。

应诉负责人赵宏祥,副主任。

委托代理人贾根建,如皋经济技术开发区管理委员会政法和社会建设局局长。

委托代理人陈旭东。

上诉人陈兴忠因要求确认行政行为违法一案,不服南通经济技术开发区人民法院(2018)苏0691行初300号行政裁定,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,于2019年6月25日公开开庭审理了本案。上诉人陈兴忠的委托代理人林玉华、侯森,被上诉人如皋经济技术开发区管理委员会(以下简称如皋开发区管委会)的负责人赵宏祥、委托代理人贾根建、陈旭东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审经审理查明,2017年10月,南通皋腾建设开发有限公司(发包人)与江苏兴业环境集团有限公司(承包人)签订如皋经济技术开发区2017年度道路养护及维修工程施工合同。合同载明:工程名称为如皋经济技术开发区2017年度道路养护及维修工程;工程地点为如皋经济技术开发区;工程内容为开发区主城区以外农村道路的养护及维修,单项工程维修金额在5万元以下的道路坑塘维修、窨井盖更换、雨水管网疏通、道路沿线的花池、路牙、栅栏等维修项目;承包时间为一年内,质保期为一年。合同的实施程序载明:如皋开发区管委会农工局物管科根据拟维修工程数量进行初步审核,审计部参与,预估维修金额报领导批阅,农工局物管科根据领导批示进行办理,由农工局物管科给施工单位下达维修任务单。合同第十一条载明农工局物管科为如皋经济技术开发区道路维修管理的责任主体。

2018年7月15日,如皋市城北街道双龙社区居委会出具申请报告,称双龙社区18组陈庄桥北侧道路破损严重,要求如皋开发区管委会农路办进行维修。同月28日,如皋开发区管委会农工局物管科下达维修任务通知书,该通知书载明维修单位为江苏兴业环境集团有限公司,施工地点为双龙居18组陈庄桥北侧东西向沿河路段,施工要求为封闭陈庄桥北(双龙居18组)沿河东西路段约200米、南北约100米,凿除原有破损路面。

2018年8月13日,陈兴忠之妻报警称道路被毁,同月20日,陈兴忠女儿陈霞前往如皋市公安局柴湾派出所沟通报警事宜,得知当天系如皋开发区管委会农工局工作人员在现场,系代表开发区政府修路。案涉路段位于双龙村××北,沿河东西向约200米,即陈兴忠宅前向西路段。

陈兴忠认为,如皋开发区管委会系以破坏道路的方式逼迫其搬迁,遂向一审法院提起诉讼,请求确认如皋开发区管委会违反规定中断道路通行对其进行逼迁的行政行为违法。

一审法院认为,案涉主要争议是如皋开发区管委会有无实施破坏道路、对陈兴忠进行逼迁的行为以及此种行为应如何定性。从如皋开发区管委会提交的施工合同、申请报告、维修任务通知书等证据来看,能够证明其实施的行为系道路维修行为。陈兴忠提交的相关照片能够证明案涉道路路面破损,但并不能据此推定如皋开发区管委会中断道路系对陈兴忠进行逼迁。相反,陈兴忠提交的其与公安机关工作人员的录音资料能够证明,案涉行为系道路维修行为而非逼迁行为。陈兴忠提起本次诉讼缺乏基本的事实根据,依法应予驳回。据此,一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第六十九条第一款第一项之规定,裁定驳回陈兴忠的起诉。

陈兴忠不服提起上诉称,上诉人提交的案涉道路毁损的照片足以证明被上诉人系恶意毁坏道路,导致上诉人出行困难,被上诉人对上诉人逼迁的事实清楚。一审法院认定上诉人的起诉缺乏事实依据错误,请求撤销一审裁定,指令一审法院继续审理本案。

被上诉人如皋开发区管委会辩称,由于案涉道路破损严重,如皋开发区农工局根据上诉人所在村委会的申请,依照相关程序进行招标后,由中标单位对道路进行维修,凿除原有破损路面是道路维修的前期工程。上诉人宅前向东道路完好无损,案涉道路维修行为并未对上诉人的出行造成影响。一审裁定驳回上诉人的起诉正确,请求二审予以维持。

根据本院(2017)苏06行终310号行政判决补充认定以下事实:陈兴忠户住宅位于如皋市2016年度产业园区搬迁工程范围内,2016年5月,因如皋开发区管委会及如皋市人民政府城北街道办事处搬迁工作人员至陈兴忠户协商搬迁事宜并滞留陈兴忠家中,陈兴忠报警要求如皋市公安局依法处理。此后,陈兴忠提起行政诉讼,经一、二审判决确认如皋市公安局未依法履行法定职责的行为违法。

二审期间,本院对案涉道路现场进行了查看,陈兴忠宅前系东西向水泥道路,陈兴忠主张的路面破坏地段位于其住宅前向西约200米范围内。该段道路的水泥路面被凿除,本院查看时水泥块已被移除,现为碎石路面。

另查明,如皋开发区管委会系经国务院批准设立的国家级经济技术开发区。

本院认为,根据双方当事人的诉辩意见及一审裁定的基本内容,本案的争议焦点是上诉人的起诉是否符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定,即陈兴忠提起的本案诉讼是否有具体的诉讼请求和事实根据。

准确理解上述法律规定中“有具体的诉讼请求和事实根据”的含义是本案审理的关键,对此,本院认为,应从以下三个方面予以界定和把握:第一,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定,人民法院审理行政案件,对行政行为是否合法进行审查。因此,只要起诉人的诉请能够使人民法院判断其指向了一个特定的行政行为,就应当视为“有具体的诉讼请求”。该请求一方面明确了人民法院的审理对象,同时也是双方争执的焦点所在。不能在起诉审查阶段以行政行为是否合法来代替行政行为是否明确的判断。第二,只要起诉人在起诉时所提交的证据或所作的说明能够表明被诉行为客观存在,且该行为与起诉人自身合法权益存在着可能性的影响,即应当认定起诉人完成了对“有具体的事实根据”的举证或说明义务。第三,起诉人在对具体的诉讼请求和事实根据的描述中,往往会融入自己的主观判断。但该主观判断只是影响被诉行政行为的合法性问题,而不能因此影响对“有具体的诉讼请求和事实根据”的判断,更不能因此要求起诉人在起诉时即提交其所判断的被诉行为违法的事实根据。

具体到本案,陈兴忠于一审中提出的诉讼请求为“确认被告违反规定中断原告道路通行对原告进行逼迁的行政行为违法”。该诉讼请求中虽有“违反规定”“逼迁”等陈兴忠对被诉行为违法性的主观判断,但只要稍加分析,不难得出陈兴忠的诉讼请求为确认如皋开发区管委会所实施的中断道路通行行为违法的结论。即陈兴忠的诉讼请求明确了是要求人民法院对如皋开发区管委会实施的中断道路通行行为的合法性进行审查,符合法律规定的“有具体的诉讼请求”的条件。此外,陈兴忠在起诉状中还陈述,经向如皋市公安局柴湾派出所询问,2018年8月13日中断道路通行的实施主体系如皋开发区管委会工作人员。陈兴忠对被诉行为的实施时间、作出主体、后果以及对自身合法权益所可能产生的影响做了较为详细的描述,足以表明其所主张的行政争议客观存在。更何况,陈兴忠在一审中还提交了案涉道路被毁坏的照片,如皋开发区管委会对该基本事实亦予以认可。陈兴忠所作的上述说明和举证已经完全满足了“有具体事实根据”的条件。因此,应当认定陈兴忠提起的本案诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定。

至于如皋开发区管委会所实施的是道路维修行为,还是陈兴忠所称的毁路行为以及是否存在逼迁的意图,均不应成为判断起诉是否符合受理条件的限制。一审法院以如皋开发区管委会所实施的是道路维修行为而非毁路行为,不能得出逼迁的结论为由,认定上诉人的起诉不符合起诉条件,显属对上述法律规范的错误理解,有违《中华人民共和国行政诉讼法》以及《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》的规定及基本精神。一审法院忽略案涉道路路面被凿除而使通行功能受到影响、案涉道路至今尚未恢复完整的通行条件以及案涉地块正在实施拆迁的基本事实,混淆了程序审查和实体审查的界限,使得发生在本案双方当事人之间客观存在的行政争议无法通过法律的渠道进行救济,背离了《中华人民共和国行政诉讼法》所确定的解决行政争议、监督行政机关依法行政、保护公民法人和其他组织合法权益的根本目的,本院依法应予纠正。一审裁定所认定的道路报修、道路养护及维修工程施工合同等是否属实系本案实体审查的内容,本院不予确认。

此外,对于如皋开发区管委会主张的道路维修行为并非行政行为并据此否认其为适格被告的问题。首先,从《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条关于受案范围的规定来看,可诉的行政行为不仅包括法律行为,也包括事实行为。所谓事实行为,是指行政机关以追求某种事实结果为目的而实施的行政措施。案涉中断道路通行的行为即属于事实行为,依法属于人民法院行政诉讼的受案范围。其次,可诉的行政行为,既包括行政机关行使职权的行为,也包括行政机关指令、委托其他主体实施的行为。案涉中断道路通行行为虽非如皋开发区管委会具体实施,但如皋开发区管委会系案涉地块的搬迁实施主体,案涉中断道路通行行为系由其批准实施,如皋开发区管委会应当为其批准行为的实施后果承担相应的责任。因此,如皋开发区管委会系本案的适格被告。

需要说明的是,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第一项规定,对县级以上人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件应由中级人民法院作为第一审行政案件管辖。如皋经济开发区系经国务院批准设立的国家级开发区,如皋开发区管委会与上诉人之间所形成的争议,应由本院作为第一审行政案件管辖。一审法院受理本案,亦违反了行政诉讼级别管辖的规定。

综上,案涉行政争议客观存在,陈兴忠提起的本案诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件,一审经审理所作驳回陈兴忠起诉的裁定错误,本院应予纠正。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第八十九条第一款第二项、第十五条第一项、《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第一百零九条第一款之规定,裁定如下:

一、撤销南通经济技术开发区人民法院(2018)苏0691行初300号行政裁定;

二、本案由本院立案受理。

本裁定为终审裁定。

审 判 长  高 鸿

审判 员  刘羽梅

审判 员  刘海燕

二〇一九年六月二十五日

法官助理  金保阳

书记 员  胡秀梅

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